公安机关的主要任务是：维护国家安全、维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察在行使自己的职权和履行职责的同时，当发现人民群众人身、财产安全处于危难的情形下，应当履行法定的救助义务。但是，人民警察如果在依法行使职权的过程中，不履行救助义务，造成了公民的人身伤害或者死亡、财产损失，公安机关是否要承担国家赔偿责任？是依据《国家赔偿法》来全额赔偿？还是根据具体的情况，承担有限的行政赔偿责任？下面笔者就具体承办此类案件过程中的司法实践，进行概略的论述。

 

一、救助义务的法定性

 

    2003年5月15日晚上10时许，苏北某县公安局某派出所指导员J某，驾驶一辆警车，带领两名保安人员在国道上巡逻，发现有一辆长城牌皮卡车停在路边，形迹可疑。当保安人员上前盘查时，该车的驾驶员王某某和女朋友徐某立即将车开走。阎某带领保安人员追赶，并拉响警笛。中途王某某的女朋友下车，王某某继续驾车高速行驶。J某和有关部门取得联系，要求前方派出所设卡堵截。当王某某发现前面设置路障以后，就掉转车头返回县城。由于王某某超速行驶、措施不力，以致皮卡车翻入路边的沟里，造成王某某“脑干挫伤出血，伤后存活时间较短”，导致死亡。J某发现王某某的车翻入路沟，不但没有停车救助，反而驾车离去。案发以后，J某被依法提起公诉。法院认为：J某“依法应当履行救助的责任，但其在能够履行法定责任情况下却不履行”。最终，以玩忽职守罪判处J某有期徒刑一年。

 

根据法院的《刑事判决书》，王某某的父母认为公安机关没有履行法定的救助义务，在向公安机关申请国家赔偿未果的情况下，对某县公安局提起了行政诉讼，要求公安机关按照《国家赔偿法》的规定，支付赔偿金248440元及赔偿经济损失12000元。

 

《人民警察法》第二十一条规定：人民警察在遇到公民的人身、财产安全受到侵犯和处于其他危难情况下，“应当立即救助”。这是人民警察的法定义务之一。如果人民警察不履行这个法定义务，也即违反了《人民警察法》的规定。如果这种违法的行为造成了公民的人身损害或者死亡，那么，根据《国家赔偿法》第三条的规定，行政机关及其工作人员，在行使行政职权时，有五种情况之一侵犯了公民的人身权利，受害人就有权取得赔偿的权利。其中第五项规定：“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”。根据《国家赔偿法》的这项规定，人民警察在行使行政职权时，不履行法定的救助义务，也是一种违法行为。首先可以依据赔偿法的有关规定，先行向公安机关提出赔偿请求，在得不到赔偿的情况下，向人民法院提起行政诉讼。《国家赔偿法》的制定和实施，就是为了保护公民、法人和其他组织合法的利益不受侵犯。当他们的利益受到侵犯的时候，有获得国家经济赔偿的权利。《人民警察法》第二十一条之所以将“应当立即救助”确定为强制性的规范，就是因为它体现了救助义务的法定性。

 

笔者认为：公安机关不履行救助义务必须承担责任；但是，这种救助义务的法定性和适用《国家赔偿法》之间，没有直接的和必然的联系；不能因为公安机关不履行法定的救助义务，就必须按照《国家赔偿法》第四章规定的赔偿方式和计算标准来对受害人进行国家赔偿。

 

二、履行救助义务应当承担有限赔偿责任

 

作为人民警察，首先应当履行好自己的职责。《人民警察法》根据人民警察的职责分工，规定应该履行好十四项职责；根据公安部《110接处警工作规则》第四章第二十九条的规定，受理求助的范围为：“一、发生溺水、坠楼、自杀等情况，希望公安机关紧急救助的；二、老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的；三、公众遇到危难，处于孤立无援状况，需要立即救助的；四、涉及水、电、气、热等公共设施出现险情，危险公共安全、人身或者财产安全和工作、学习、生活秩序，需要公安机关限期处理紧急处置的；五、需要公安机关处理的其他紧急求助事项。”这些求助的范围，也应该作为人民警察的职责。但是，履行这些救助的义务，是相对的。如果公安机关不履行或者不完全履行救助义务，从而造成了损害结果的发生，它所承担的是有限的赔偿责任。之所以产生求助、救助的义务责任，是因为求助人在依靠自己的力量所不能达到的情况下，而产生的一种请求和责任的转移。那么，造成这种求助情势发生的根源，基本上来自求助的一方或者第三方。对于先期发生的需要救助的事由，求助人也有自己的法定义务和监护职责，以及本身自救责任的不可推卸性。公安机关不履行或者不能完全履行救助义务，是由于多种原因造成的，所以，受害人根据具体情况有“补偿请求权”。这种因合法国家措施不可预测的从属后果导致财产侵害的补偿请求权，不属于国家赔偿法的以社会国家为目标的补偿请求权具有特殊的地位，补偿请求权既可以成为国家活动合法性的根据，也可以成为国家违法活动的补救。

 

笔者认为：《国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权利造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。《国家赔偿法》首先确定的是行为人违法行使职权所造成的侵害行为，是一种主动的、作为的、故意的行为状态。而公安机关履行救助的义务，是一种被动的、不作为的、消极的行为状态。J某不履行救助义务而构成玩忽职守罪，是因为他的行为是一种过失犯罪，而不是故意犯罪。另外，《国家赔偿法》第五条第二项规定：因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。案发后，通过对王某某驾驶的汽车进行技术鉴定，证明当时的车速已经达到了每小时86.68公里，违反了《道路交通管理条例》第三十五条第一款第二项“货运车辆在公路上行驶最高时速为60公里”的规定。交警部门认定“王某某的死亡原因是驾驶机动车超速行驶、措施不当所造成的，应负事故的全部责任。”如果按照《国家赔偿法》第五条的规定，公安机关就不应当承担王某某死亡结果的全部责任，就不应当进行国家赔偿。

 

就以上涉案的事实来看，公安机关在行使具体行政职权的时候，确实没有履行法定的行政职责——救助义务，有违法行为（违反《人民警察法》第二十一条）。依据《国家赔偿法》第三条第五项的规定，受害人应当获得国家赔偿。但是，损害结果的发生，又是行为人自己行为所导致的，根据《国家赔偿法》第五条第二项的规定，国家不承担赔偿责任。这就发生了法律适用上的两难推定。笔者认为公安机关不履行救助义务的赔偿责任，要考虑到自然灾害、接受救助人自己的行为、第三人的行为所致等情况，适用最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（以下简称《批复》）。根据本案王某某拒绝接受公安人员的检查、擅自驾车逃跑、违章驾驶车辆的具体事实，对于死亡结果负全部责任，国家可以不赔偿。可是，J某在见到王某某驾驶车辆翻到路沟里以后，并没有立即停车、履行人民警察的救助义务，对王某某的死亡结果采取了不作为、放任的态度。虽然不能证明王某某的死亡和J某不履行救助义务之间存在直接的因果关系，但J某没有现场施救、履行法定义务，并且被追究刑事责任，其行为已经触犯了法律。基于行政上的合法行为的损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。 所以，建议法院应当确定公安机关的有限行政赔偿责任——损失补偿责任。最后法庭判处公安机关赔偿受害人家庭经济损失人民币五万元。           

 

三、 不履行救助义务的有限赔偿责任和《国家赔偿法》之间的冲突平衡。

 

                                                                                                          《国家赔偿法》第三条规定：只要是行政机关及其工作人员在行使行政职权时，      造成了公民身体伤害或者死亡的违法行为存在，受害人就有依法获得国家赔偿的权利。同时，《国家赔偿法》第五条又规定：只要是因为公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家就不承担赔偿责任。而最高人民法院《批复》对公安机关不履行法定的行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，规定为应当承担行政赔偿责任。所以，应该考虑到，如果是公安机关被动的、消极的、不作为的履责行为，在损害发生过程和结果中起到了一定的作用，应当确定公安机关承担有限的赔偿责任。对于公安机关这种不履行救助义务的有限赔偿责任和《国家赔偿法》确定的因为行为人自身原因所致的损害发生，国家不承担赔偿责任情形重合的情况下，如何来适用法律和司法解释去确定是否赔偿、赔偿的具体数额问题，这就给法官在赔偿和不赔偿、赔偿的具体数额等案件审理过程中，提供了选择的余地，从而造成司法上的不公正和判决结果在地域上的极大差异。

 

如何来解决这种不履行救助义务的有限赔偿责任和国家赔偿法之间的冲突平衡问题？笔者认为：

 

首先，应当从立法和司法实践上来解决这个问题。《国家赔偿法》自1995年1月1日实施以来，已经历了长达十年的时间，十年时间的情势变更，至今没有与之相配套的《实施细则》。短短的30多条款，已经不能涵盖众多行政领域法律法规中出现的国家赔偿问题。随着《宪法》的修改，以人为本、树立国家尊重和保障人权的司法理念不断完善，迫切需要有一个去解决各类特别问题。就我国目前的审判情势来看，不应当忽视判例在国家赔偿中的作用。正如英国大法官丹宁勋爵所说的那样如果现在的法律固定的参照物。从我国的目前情况来看，在相当长的一段时间内，不可能制定出一个统一的、完备的国家赔偿法。因此，必须借助法院的典型案例暴露了缺点，法官不能叉起手来责备起草人，他必须开始完成找出国家意图的建设性任务，……他必须对法律的文字进行补充，以便给立法机构的意图以力量和生命。……如果遇上了法律的皱折，一个法官觉得不不以改变法律织物的编织材料，但是，他可以也应当把皱折烫平。我们现有《国家赔偿法》的立法和实践，应该说还存在有大量的法律皱折，需要法院通过判例去烫平。而不应当一味的等待立法机关事无巨细地、一劳永逸地去进行立法的解决。

 

其次，应当严格界定行政赔偿和国家赔偿的界限。《国家赔偿法》采取的是“行为违法说”，只注重行政机关或者公务人员的积极行为。但是，对于行政机关或者公务人员的消极不作为产生的侵害公民、法人和其他组织的合法权益的后果，国家是否提供救济？《国家赔偿法》没有给予合理的说明。相反，规定因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家将不予赔偿。这样就有可能使受害者在自己和公安机关不履行救助义务交叉产生损害结果的情况下，得不到国家的赔偿。所以，在目前《国家赔偿法》赔偿范围过于狭窄、对受害人救济不够的情况下，应当制定一个《行政补偿法》，规定行政赔偿的情形、适用的标准，以违法与合法为标准区分国家赔偿和补偿责任。《补偿法》作为对影响基本权利的措施所造成过度费用负担的公平补偿，它是国家赔偿法的第二大支柱。作为对违法侵害基本权利的无过错补偿请求权，它是作为第一大支柱的过错赔偿责任的补充。

 

另外，在适用不履行救助义务承担有限赔偿责任的具体审判过程中，应该从以下几个方面有一个固定的具体认识：

 

第一，自然灾害。由于自然界形成的风、雨、雷、电等情形，隔断或者阻碍了救助义务的实施或者完成，就不能要求其承担责任。

 

第二，由于需要救助的行为人自身行为所造成就去情形的发生。比如溺水、坠楼、自杀等情况。因为损害事实的发生，直接来自行为人自身，损坏结果本身就带有不可预测性。是要有证据能够证明公安机关尽到了及时救助的义务，就不应当承担责任；如果是因为公安机关的原因，延误了救助的时间或者是救助措施不得力，造成损害结果的发生，公安机关也不应当对损害结果承担全部的赔偿责任。而应当根据过错的责任程度，适当地承担有限赔偿责任。

 

2004年2月，受害人裴某某（男性，成年人，无业）酒后恐吓并追逐女学生到一个院子里，因为找不到已经躲藏起来的女学生，就对公共财物的门、窗进行打砸。当他人报警、公安机关赶赴现场以后，为了躲避公安人员的抓捕，逃跑中从平房跌落到地上。有证据能够证明当公安人员赶到跌落现场的时候，受害人声称自己的“腰被跌断了”。裴某某当时处于醉酒严重的状态下，不能说出自己的自然状况。于是，公安人员根据《治安管理处罚条例》第十二条、《公安机关办理行政案件程序规定》第三十八条的规定，将受害人带到派出所限制到酒醒，并联系家人将其带回。三个小时以后，裴某某被带回家。第二天夜里裴某某死亡。经法医鉴定受害人“符合人体在衣着垫衬的情况下，腰背部受平面钝性物体所挫伤，造成腰背部大面积组织挫伤致创伤性休克死亡。” 裴某某的亲属向法院提起国家赔偿诉讼，要求赔偿人民币30万元。一审法院认为裴某某的死亡是自己的行为所致，驳回原告方的诉讼请求。裴某某亲属上诉以后，二审法院认为：裴某某现场说到了自己“腰被跌断了”，公安机关应当立即履行救助义务，因没有实施救助行为，应当适当承担行政赔偿责任。基于具有消极目的的警察作用的财产规制，属于需要赔偿范围。

 

第三，由于第三人的原因造成损害结果发生的。需要救助的情形发生，有时候是来自第三人的不法侵害而产生的。如果公安机关对来自第三人的侵害尽到了自己的救助责任，但仍然发生损害的结果，应当由第三人承担责任；如果有证据证明公安机关未尽到自己的救助责任，使得第三人的侵害行为发生，受害人在向第三人主张的赔偿得不到实现或者不能完全实现的情况下，有权要求公安机关承担有限的行政赔偿责任。

 

从受害人的角度来看，他们只关心自己的不公正的“特殊牺牲”如何得到救济和填补，并非国家到底是采用赔偿或者补偿的手段。行政损失补偿的对象是特定的国民所遭受的特别损失。也就是说，不是所有损失都可以请求损失补偿，只有特别损失才可以请求行政补偿，特别损失的概念是只有对私有财产的侵害超过应当忍受的限度，成为超出制约范围的侵害时，才负担特别损失而成为补偿的对象。而在具体的适用法律、司法实践操作中，从公安机关行使行政职权过程中和受害人之间的自己的责任、主要责任、直接责任、无过错责任等情况去具体分析，应当认清和确立公安机关不履行救助义务，所承担的是有限赔偿责任，也即行政补偿责任。

 

 

 

主要参考资料：①高家伟、《行政法》（第二卷）商务印书馆，2002年8月版。

 

②弘文堂、《新版行政法》上卷（全订第二版），1976年版。

 

③。高家伟、《行政法》（第二卷），商务印书馆，2002年8月版。

 

④杨建顺、《行政法通论》，中国法制出版社，1998年版。

 

⑤杨建顺、《行政法通论》，中国法制出版社，1998年版。

 

参考书目：

 

《国家赔偿法》、《人民警察法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《110处警工作规则》、《民法通则》、《行政诉讼法》、《治安管理处罚条例》、《道路交通管理条例》、最高人民法院《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》《新版行政法》《行政上的损害赔偿及损失补偿》《行政法通论》《刑事判例集》